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以环保督察为契机直面水泥行业突出问题

发表于 2022-06-20 22:44

  2022年6月《国务院办公厅关于对2021年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》(国办发〔2022〕21号),结合国务院大督察、专项督察、“互联网+督察”和部门日常督察情况,经国务院同意,对2021年落实打好三大攻坚战、深化“放管服”改革优化营商环境、推动创新驱动发展、扩大内需、实施乡村振兴战略、保障和改善民生等有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的199个地方予以督察激励,相应采取30项激励支持措施。

  近几年,水泥行业以中央环保督察为契机,将生态文明思想融入传统行业转型升级中,水泥产能严重过剩矛盾有效缓解,污染防治水平不断提升,矿山治理逐步规范,生态环境得到改善。更重要的是,中央环保督察警示案例通报制度和整改方案落地实施,为水泥行业结构调整指明方向,有助于水泥行业实现碳达峰、碳中和目标。

  从中央环保督察通报的警示案例和反馈督察情况来看,水泥行业在生态环境和发展上主要存在“两高”项目盲目上马、水泥项目批小建大、产能置换落实不到位、环境污染治理落后、矿山治理问题突出等问题。

  中央生态环境保护督察工作以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展为重点,夯实生态文明建设和生态环境保护责任,强化督察问责、形成警示震慑、推进工作落实、实现标本兼治,不断满足人民日益增长的美好生活需要。

  督察对象党政企全覆盖。中央环保督察已实现31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团督察全覆盖。督察对象不仅包括省、自治区、直辖市党委和政府及其有关部门,下沉至有关地市级党委和政府及有关部门,而且还包括了从事生产经营活动对生态环境影响较大的有关中央企业及其所属单位,以及其他与督察事项直接相关的责任主体。2020年中央环保督察首次把国务院有关部门纳入督察范围,实现了对“党政企”的全覆盖。从督企到督政的转变有利于打破不作为、乱作为、慢作为、假作为。

  督察内容不断丰富。今年以来,督察立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展情况;京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略实施中生态环境保护要求落实情况;严格控制“两高”(高耗能、高排放)项目盲目上马,以及去产能“回头看”落实情况;重大生态破坏、环境污染、生态环境风险及处理情况;上一轮督察发现问题整改落实情况;人民群众反映突出的生态环境问题立行立改情况;生态环境保护思想认识、工作推进和“党政同责、一岗双责”落实情况等。未来,生态环境部将推动把达峰行动、生物多样性保护、应对气候变化、长江禁渔等纳入中央环保督察。

  从中央环保督察通报的警示案例和反馈督察情况来看,水泥行业在生态环境和发展上主要存在以下问题:

  2021年中央环保督察组指出,有的地区存在“两高”项目上马冲动现象,一些不符合要求的项目坚持续建。例如,某省化解过剩产能不够有力,在省内熟料产能过剩的情况下,依然接受其他省外出让熟料产能进行置换。再例如,某自治区“两高”项目管控不力,在未完成“十三五”碳排放强度控制目标,六大高耗能行业能源消费量占比、煤炭消费量占比持续增加的情况下,“十四五”上马“两高”项目冲动依然强烈,水泥熟料等高耗能行业产能持续扩张,12个在建项目产能达1734万吨,是“十三五”增量的2.9倍。

  2022年中央环保督察组指出,某市水泥项目存在批小建大,生态破坏问题突出。例如,2018年以来,某市推动规划外水泥熟料项目上马,到2021年实际建成4条水泥熟料生产线,均存在批小建大问题,产能合计360万吨/年。督察发现,有关部门批准某市4个水泥熟料项目产能合计255万吨/年,但实际建成产能超过批准产能的41.2%。

  例如,中央环保督察工作组指出,某企业下属单位的水泥项目自建成投运以来,产能置换方案一变再变、一拖再拖,至督察时仍未完成。生产线产能指标已用于新建项目产能置换,但新项目投运后,替代产能仍在违规生产。

  例如,中央环保督察工作组向从事生产经营活动对生态环境影响较大的企业指出,水泥熟料生产线存在工艺落后、污染治理设施建设滞后、超标排放等问题,未按属地要求退出市场或改造升级;工业废渣随意堆存,治废企业沦为污染源头;在并购企业时环保门槛要求较低,对存在的生态环境问题不过问、不排查、不投入,导致一些突出生态环境问题长期得不到解决。

  例如,中央环保督察工作组指出,存在无证采矿、擅自在未批准矿区采矿、“越界采矿”行为等非法采矿问题,超量开采、非法侵占自然保护区、野蛮采矿破坏林地、粗放开采、矿山地质环境修复治理不到位等问题突出,甚至存在以治理为名行开采之实。有的企业在长期违法开采且未严格履行矿山地质环境恢复治理义务的情况下,用给矿山披上“迷彩服”的办法营造矿山地质环境恢复假象。通过瞒报、虚报等欺骗手段,列入全国绿色矿山名录,骗取社会荣誉,性质恶劣。有的企业只顾矿山资源开采、不顾矿山生态修复,矿山一关了之,拒不履行生态修复治理主体责任。

  “两高”项目盲目上马、批小建大和产能置换落实不到位,其源头都是水泥产能严重过剩引发的矛盾。解决问题的根本在于化解水泥产能过剩。

  当前,水泥行业的主要矛盾是提升先进产能比例的迫切需要和总体产能依然严重过剩之间的矛盾。中央环保督察不仅是警示,更是给行业治理划定红线指明方向。

  前文提到的前三个问题,“两高”项目盲目上马、批小建大和产能置换落实不到位,其源头都是水泥产能严重过剩引发的矛盾。解决问题的根本在于化解水泥产能过剩。

  化解水泥产能严重过剩的主导者应该是当地政府,在产能严重过剩背景下,很难仅仅依靠企业自发的投资行为调整产能布局来优化产业结构。当地政府严格控制“两高”项目盲目上马、严惩批小建大和杜绝产能置换违规,不仅能遏制住新增重复产能的苗头,还能为化解过剩奠定良好基础,稳定产业链供应,保障行业稳健高质量发展。

  《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》(国办发〔2016〕34号)在“十三五”初期就对化解水泥产能过剩给出了框架指导,提出严禁新增产能,淘汰落后产能,推进联合重组,推行错峰生产等手段压减过剩产能。目前行业积极推进的碳达峰工作也在此基础上加强。现行的产能置换政策和常态化错峰生产政策经过修订完善,较之前更加严格。

  严禁新增产能主要措施是严格执行《水泥玻璃行业产能置换实施办法》(工信部原〔2021〕80号),严禁批小建大,新建水泥项目必须按照1:1.5甚至1:2比例退出关停相应的过剩低效产能。

  淘汰落后产能主要措施是依据“双碳”政策、能耗双控和一系列国家强制性标准、产业政策等推动落后产能退出。例如,大气污染防治重点地区可以根据《产业结构调整指导目录(2019年本)》限制类“2000吨/日(不含)以下新型干法水泥熟料生产线(特种水泥生产线除外)”退出产能,全国范围按照淘汰类“直径3米(不含)以下水泥粉磨设备(生产特种水泥除外)”依法依规淘汰落后产能。

  《节能降碳行动方案》和新版GB 16780《水泥单位产品能源消耗限额》水泥熟料单位产品综合能耗3级(基准水平)≤117千克标准煤/吨熟料,水泥熟料单位产品综合能耗1级(标杆水平)≤100千克标准煤/吨熟料。所有生产线年前必须达到基准水平,熟料综合能耗不超过117千克标准煤/吨熟料,即电耗不超过61kWh/吨熟料,煤耗不超过109千克标准煤/吨熟料。新建水泥项目熟料综合能耗不超过100千克标准煤/吨熟料,即电耗不超过48kWh/吨熟料,煤耗不超过94千克标准煤/吨熟料。也就是说,熟料综合能耗超过117千克标准煤/吨熟料的现有水泥熟料生产线都应当进行改造,不及时改造将面临退出风险。熟料综合能耗超过100千克标准煤/吨熟料的新建项目不得上马。

  推进联合重组主要措施就是实施兼并重组,鼓励并购。兼并重组对于水泥行业来说是化解产能严重过剩矛盾、提高区域集中度、优化产能布局、深入结构调整和提高发展质量效益的重要途径。目前全国水泥熟料规模前十家的产能集中度提升到60%左右。

  推行错峰生产主要措施是依据《工业和信息化部 生态环境部关于进一步做好水泥常态化错峰生产的通知》(工信部联原〔2020〕201号)开展常态化错峰生产。目前全国20余个省(自治区、直辖市)开展常态化错峰生产工作,过剩产能有效化解,污染防治成果显著,协会发挥作用,行业治理体系逐步完善,自律能力不断加强。

  水泥企业作为市场主体,要将生态文明建设思想刻在骨子里,融入血液中,落实到发展上,具体措施是要把生态文明思想融入到公司治理中。

  严控“两高”项目、严惩批小建大和规范产能置换,是化解过剩水泥产能的基础。水泥企业要在化解产能过剩基础上,推进污染防治,加大矿山治理力度,统筹谋划绿色低碳发展,形成高质量发展格局。

  水泥企业作为市场主体,要将生态文明建设思想刻在骨子里,融入血液中,落实到发展上,具体措施是要把生态文明思想融入到公司治理中。

  企业长期发展战略要站在行业角度来规划,优势企业的示范作用十分关键。如果任由“两高”项目盲目发展后果会很严重,一是直接影响碳达峰碳中和目标实现,二是直接影响产业结构优化升级和能源结构调整,三是直接影响环境空气质量改善。要深刻理解严格控制“两高”项目盲目上马,是贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求,是深化供给侧结构性改革、实现高质量发展的必由之路。

  严控“两高”项目盲目上马不是“一刀切”禁止“两高”项目上马,严禁新增产能不是“一刀切”严禁新建项目。要妥善处理好经济发展与环境保护的关系。企业在谋划发展尤其是新建项目时,要充分运用好淘汰落后、压减过剩产能和产能置换等产业政策,统筹考虑项目建设所在区域能耗双控指标、环境容量、资源禀赋、市场需求、物流运输等因素,充分论证项目的必要性、可行性,通过股权收购、资产收购、产能合作、债务重组等多种方式推进区域联合重组,建设具有高水平高标准高层次的水泥项目。

  中央环保督察对公司治理影响深远。环境信息依法披露是重要的企业环境管理制度,是生态文明制度体系的基础性内容,是企业将中央环保督察重点关注内容和公司治理相联系的系统性建设工作,也是将生态文明思想融入到治理体系的重要保障。水泥生产企业被划分为重点排污单位,依据生态环境部《环境信息依法披露制度改革方案》(环综合〔2021〕43号),应当开展环境信息强制性披露工作。尤其是因生态环境违法行为被追究刑事责任或者受到重大行政处罚的上市公司、发债企业,更应当开展环境信息强制性披露。要及时披露重要环境信息,强化重要环境信息披露,企业有生态环境相关行政许可事项变更、受到环境行政处罚或者因生态环境违法行为被追究刑事责任、突发生态环境事件、生态环境损害赔偿等对社会公众及投资者有重大影响或引发市场风险的环境行为时,应当及时向社会披露。证监会也严肃整治上市公司环保信息披露违法行为,督促包括上市公司在内的资本市场参与各方切实承担起防治环境污染的法定义务。

  企业要在环境信息披露上做好相应的工作。一要完善环境信息披露的内部管理机制,将企业的经营决策与环境信息披露有机结合起来,通过引入ESG等现代企业标准,提高绿色透明度。二要将生态环境保护、碳中和等绿色发展内化为企业发展的约束和动力,既要实现转型的倒逼,同时也要将环境信息披露作为提高企业竞争力的驱动力。三要充分借助绿色投融资机制,以更加有效的环境信息披露和绿色经营绩效来吸引各种资本,更好地、更充分地利用各种绿色金融资源。

  水泥被划分为高耗能、高排放行业,是节能降碳、实现碳达峰碳中和的重点行业。水泥行业污染防治和矿山治理已经成为行业准入的门槛。

  京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等污染防治重点区域严禁新增水泥产能,鼓励实施超低排放,在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用上要坚守严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线这三条红线。这也给企业实施兼并重组提出更高要求,企业完成收购后必须加大投入彻底解决被收购对象存在的生态环境问题。

  水泥行业是以矿产资源开发为主的产业,矿山资源是水泥企业的生命线。水泥用灰岩矿资源储量有限,我国水泥用灰岩矿石查明资源储量已经由2016年的1343.3亿吨跌落到2020年的342.66亿吨。随着采矿权价格高涨,矿山资源愈发重要。水泥行业要重视矿山治理,把矿山治理与生产运营放到同等重要地位,切实规范采矿、生态修复和“边生产边治理”,促进矿产资源开发利用与生态环境保护协调发展。

  现在有的中央企业已经形成了年度环保工作会议制度,从决策部署到贯彻落实,深刻领悟我国生态环境保护发生的历史性、转折性、全局性变化,系统总结集团年度生态环保工作,围绕生态文明建设在顶层设计和发展纲要层面安排部署集团新一年的重点工作。这也是落实中央环保督察重要指示的关键环节。

  中央环保督察更像是一次次考试,但考试只是一种手段,不是最终的目的,最终的目的是我们能够发现问题,整改到位,查缺补漏,补齐短板,以推动生态文明建设为根本。水泥行业要从系统和全局角度提高环境治理能力和治理水平,重点关注化解产能过剩、污染防治和矿山治理,实现高质量可持续发展。

  “十四五”期间,国家出台了一系列涉及水泥产业发展的引导性政策。及时总结梳理和正确解读重大产业政策,有利于更好地落实党中央、国务院的决策部署,更好推进水泥行业治理体系和治理能力现代化。

  中国水泥协会组织编写的《水泥产业政策指南》一书,从碳达峰碳中和工作、产业结构调整与产能置换、能源结构调整、污染防治、资源综合利用、市场秩序与公平竞争等方面系统梳理了涉及水泥产业的重要政策,部分内容配套了相应解读。本书的出版,一是服务企业,便于企业决策层在谋划发展和项目投资过程中更好地运用产业政策;二是服务政府,为相关部门提供政策依据,更好地根据市场规律精准施策,推进行业供给侧结构性改革;三是服务行业和社会,便于协会组织和机构掌握产业政策,更好地发挥职能作用。

  本书对于从事水泥行业管理、企业经营、科研设计、运行分析、国际交流等工作的专业人士来说,是一本实用好用够用的政策类工具书。

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